Ministerstwo Rozwoju i Technologii (jako kontynuator uzgodnień projektu) przygotowało projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali oraz niektórych innych ustaw (numer projektu z wykazu: UD312, obecna wersja projektu według stanu na dzień 10 lipca 2026 roku). Poza obszerną reformą funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych, dotyczącą m.in. kwalifikacji balkonów, loggi i tarasów, jak również wprowadzenia rozwiązań mających umożliwić wspólnotom realizację uprawnień z tytułu rękojmi w zakresie części wspólnych, projekt wprowadza istotne z perspektywy rynku nieruchomości ograniczenia w wyodrębnianiu lokali użytkowych w budynkach zamieszkania zbiorowego.

Kontekst i cel projektu 

Zgodnie z uzasadnieniem projektu wprowadzenie ograniczeń w wyodrębnianiu lokali użytkowych w budynkach zamieszkania zbiorowego wynika z konieczności zachowania ładu planistycznego na obszarze gminy i uniknięcia realizacji inwestycji hotelarskich przeznaczonych do stałego zamieszkania. 

W praktyce ograniczenie to dotyczyć będzie zatem tych inwestycji zamieszkania zbiorowego, które przewidują – obok lokali mieszkalnych – znaczną liczbę lokali użytkowych, wykorzystywanych (i sprzedawanych) w rzeczywistości na cele mieszkaniowe (mimo, że lokale te nie spełniają minimalnych norm przewidzianych przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeń wykonawczych). W ocenie wnioskodawcy projektu konieczne jest wprowadzenie odpowiednich ograniczeń, uwzględniających m. in. zwiększenie uprawnień kontrolnych gmin. 

Ustanawianie odrębnej własności lokali użytkowych w budynkach zamieszkania zbiorowego uzależnione od zgody rady gminy 

Pierwszą z zakładanych zmian jest wprowadzenie do ustawy o własności lokali przepisu art. 2a. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, odrębną własność lokalu w budynku zamieszkania zbiorowego można ustanowić, jeżeli dla terenu, na którym znajduje się ten budynek, rada gminy wydała zgodę na wyodrębnianie takich lokali. Przepis ten dotyczy wyłącznie tych lokali użytkowych, które spełniają wymogi określone przepisami ustawy Prawo budowlane oraz wydanych w jej oparciu rozporządzeń wykonawczych. Wymaga przy tym podkreślenia, że – jak wynika z brzmienia projektu – spod jego stosowania wyłączone są lokale o przeznaczeniu mieszkaniowym.

Zgodnie z założeniem projektu uchwała rady gminy stanowić będzie akt prawa miejscowego, obejmujący swoim zakresem teren całej gminy lub jej części. O jej wydaniu rada gminy zobowiązana będzie zawiadomić starostę. 

W uchwale, oprócz wyrażenia zgody na możliwość wyodrębniania lokali użytkowych w budynku zamieszkania zbiorowego, rada gminy zobowiązana będzie określić także wymagania dotyczące minimalnej liczby miejsc parkingowych znajdujących się na działce budowlanej zabudowanej budynkiem zamieszkania zbiorowego. Jednocześnie, rada gminy będzie w ramach ww. uchwały uprawniona (lecz nie zobowiązana) do określenia wymagań dotyczących minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej zabudowanej budynkiem zamieszkania zbiorowego. 

Co przy tym istotne, spełnienie zawartych przez radę gminy w uchwale warunków będzie niezbędne dla ustanawiania odrębnej własności lokali znajdujących się w budynkach zamieszkania zbiorowego. Wymaga przy tym zaznaczenia, że ograniczenie to dotyczy wyłącznie ww. budynków, pozostawiając poza swoim zakresem m. in. budynki usługowe. 

Rozwiązanie to ma również skutek proceduralny – wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu w budynku zamieszkania zbiorowego zostanie bowiem rozszerzone o przesłanki wskazane w art. 2a ustawy o własności lokali. Organ będzie musiał zatem zweryfikować istnienie zgody rady gminy oraz spełnienie wymogów dot. miejsc postojowych (i ewentualnie powierzchni biologicznie czynnej). Brak spełnienia wskazanych warunków skutkować będzie odmową wydania zaświadczenia i, w konsekwencji, brakiem możliwości sprzedaży lokalu użytkowego (jako odrębnego przedmiotu własności). 

Ewolucja projektu – ograniczenia w wyodrębnianiu lokali czy ograniczenia w przenoszeniu ich własności?

Wymaga także zaznaczenia, że projekt ustawy o zmianie ustawy o własności lokali istotnie ewoluował względem swojej pierwszej wersji z dnia 14 stycznia 2026 roku. Pierwotnie projekt zakładał bowiem wprowadzenie ograniczeń w wyodrębnianiu lokali, by następnie, w wersji w brzmieniu z dnia 24 kwietnia 2026 roku wprowadzić proponowane ograniczenia w przenoszeniu własności już wyodrębnionych lokali użytkowych. Z ograniczeń tych w obecnym projekcie jednakże zrezygnowano, umacniając jednocześnie rolę gminy w procesie ustanawiania odrębnej własności lokali i możliwości wydawania przez starostę zaświadczeń o ich samodzielności. Ma to istotne konsekwencje – o ile bowiem wprowadzenie limitacji w zakresie przenoszenia własności lokali nie ingerowało w możliwość ich wyodrębnienia, o tyle naturalną konsekwencją braku możliwości wyodrębnienia lokalu jest brak możliwości przeniesienia jego własności. Innymi słowy, projektodawca zdecydował się na wprowadzenie ograniczeń na najwcześniejszym możliwym etapie. 

Różnica pomiędzy pierwotnym a obecnym brzmieniem projektu jest istotna z dwóch powodów. Po pierwsze, w wersji styczniowej wymóg spełnienia standardów technicznych obejmował alternatywnie lokale mieszkalne lub użytkowe, a rola rady gminy była fakultatywna („może określić zasady”) – uchwała miała zatem charakter dodatkowej, opcjonalnej regulacji. W aktualnej wersji (art. 2a) ograniczenie dotyczy wyłącznie lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, a zgoda rady gminy stała się obligatoryjną przesłanką – bez uchwały rady gminy wyodrębnienie lokalu użytkowego w budynku zamieszkania zbiorowego nie będzie w ogóle możliwe. Zmianie uległy także kryteria przepisu przejściowego.

Przepisy przejściowe – kluczowa data dla trwających inwestycji

Wersja styczniowa projektu przewidywała, że nowych zasad nie stosuje się do budynków zamieszkania zbiorowego istniejących przed dniem 1 stycznia 2027 roku lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. 

Aktualny projekt wprowadza jednak inne ramy czasowe: nowe zasady wyodrębnienia lokali nie będą dotyczyć lokali w budynkach wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na wniosek złożony przed dniem 31 grudnia 2025 roku. Projektodawca motywuje to zasadą ochrony praw nabytych oraz konstytucyjną zasadą pewności prawa i zaufania do państwa – inwestor, który rozpoczął cykl inwestycyjny nabywając grunt o określonym stanie prawnym, powinien mieć możliwość kontynuowania inwestycji na dotychczasowych zasadach. 

Przedstawiona argumentacja projektodawcy budzi wątpliwości w świetle harmonogramu samych prac legislacyjnych. Pierwotna wersja projektu (14 stycznia 2026 roku) przewidywała próg czasowy odnoszący się do przyszłości (1 stycznia 2027 roku), dający inwestorom realny czas na dostosowanie się do zmian. W wersji aktualnej na dzień sporządzenia niniejszego alertu (wersja projektu z dnia 10 lipca 2026 roku) próg ten przesunięto na dzień 31 grudnia 2025 roku, tj. datę wcześniejszą niż dzień pierwszej publikacji projektu (14 stycznia 2026 roku). W konsekwencji ochroną nie są objęte podmioty, które złożyły wniosek o pozwolenie na budowę już po dniu 31 grudnia 2025 roku, czyli w okresie, w którym projekt jeszcze nie istniał w obrocie publicznym (i który na dzień sporządzenia niniejszego alertu nie został nawet skierowany do Sejmu). Nie jest to przeoczenie projektodawcy – z opublikowanej tabeli uwag do projektu ustawy oraz odniesień do nich wynika, że w toku uzgodnień wprost postulowano wydłużenie okresu vacatio legis (na okres co najmniej do 2 lat od wejścia w życie ustawy, liczonych od daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a nie od daty jego wydania). Projektodawca uwagi tej nie uwzględnił, wyjaśniając, że dłuższe vacatio legis mogłoby skutkować składaniem dodatkowych wniosków o wydanie pozwoleń na budowę w toku procedowania projektu. Wybór daty wcześniejszej niż dzień pierwszej publikacji projektu należy więc traktować jako świadomy mechanizm, mający zapobiec „wyścigowi” inwestorów o uzyskanie pozwoleń przed wejściem w życie nowych zasad. Nie usuwa to jednak szerokich wątpliwości co do zgodności powyższego rozwiązania chociażby z zasadą ochrony praw nabytych.

Kryterium przesunęło się zatem nie tylko w czasie (o rok), ale zmieniło także swój charakter – z daty wydania pozwolenia (lub istnienia budynku) na datę złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. 

Kto odczuje zmianę?

Opisywane powyżej zmiany dotyczyć mają lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Innymi słowy, projekt zmiany ustawy nie wprowadza dodatkowych ograniczeń dla wyodrębniania w budynkach zamieszkania zbiorowego lokali o przeznaczeniu mieszkaniowym. 

Zmiana ta – zgodnie zresztą z intencją projektodawcy – w praktyce w największym stopniu dotknie inwestorów realizujących projekty obejmujące znaczną liczbę lokali użytkowych, wykorzystywanych (i sprzedawanych) w rzeczywistości na cele mieszkaniowe. 

Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu projektu, ograniczenie wyodrębniania własności pojedynczych lokali w budynkach zamieszkania zbiorowego wynika z praktyki ustanawiania odrębnej własności lokali w takich budynkach, a następnie przenoszenia ich własności z przeznaczeniem do stałego zamieszkiwania. Projektodawca ocenia taką praktykę jako sposób omijania przepisów planistycznych i budowlanych, prowadzącą w istocie do realizacji lokali pełniących funkcję mieszkań w obiektach nieprzystosowanych do stałego zamieszkania, tj. nie spełniających wymogów techniczno-budowlanych dotyczących np. minimalnej powierzchni użytkowej, liczby miejsc parkingowych, jak również przeciążenia infrastruktury miejskiej (niewystarczającej przepustowości układu drogowego oraz instalacji kanalizacyjnej, dostępu do placówek edukacyjnych oraz opieki zdrowotnej) czy erozji ładu przestrzennego i dezintegracji polityki planistycznej. 

Mając na uwadze powyższe projekt ograniczył możliwość wyodrębniania własności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne w budynkach zamieszkania zbiorowego jedynie do tych lokali, które spełniają wymogi techniczno-budowlane przewidziane dla lokali użytkowych, jednocześnie uzależniając możliwość ich wyodrębnienia od zgody rady gminy. 

Abstrahując zatem od możliwości braku wyrażenia zgody przez radę gminy (zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem przepisów nie jest ona obowiązana do jej wyrażenia), wydzielanie lokali użytkowych niespełniających konkretnych norm w zasadzie nie będzie możliwe. To z kolei może wpłynąć nie tylko na rentowność inwestycji, lecz również na atrakcyjność inwestycyjną konkretnych nieruchomości. Ryzyko braku wyrażenia przez radę danej gminy zgody na wyodrębnianie lokali użytkowych należy bowiem równoważyć nie tylko sposobem projektowania budynku, lecz również rynkowym zainteresowaniem konkretnymi lokalami (z uwzględnieniem zasadniczego kryterium, tj. ich wielkości i co za tym idzie – ceny). 

Projekt pozostaje na etapie rządowego procesu legislacyjnego (numer z wykazu: UD312). Z publicznie dostępnych informacji (Rządowe Centrum Legislacji) wynika, że nie został on jeszcze skierowany do Sejmu. 

Kancelaria Jabłoński Koźmiński i Wspólnicy doradza w inwestycjach budowlanych i transakcjach na rynku nieruchomości, w tym przy wyodrębnianiu i przenoszeniu własności lokali oraz współpracy z organami administracji publicznej. W przypadku pytań zapraszamy do kontaktu.