Z dniem 7 stycznia 2026 roku weszła w życie znaczna część przepisów ustawy z dnia 4 grudnia 2025 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W ramach zmian proceduralnych wprowadzono m. in. poprzedzający wszczęcie postępowania naprawczego mechanizm tzw. „żółtej kartki”. Formalizacji uległa także treść odwołań i zażaleń składanych od rozstrzygnięć wydanych na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane. 

Nowelizacja ustawy Prawo budowlane wprowadziła szereg zmian, między innymi rozszerzając katalog inwestycji budowlanych niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę a wymagających jedynie dokonania zgłoszenia, jak również inwestycji niewymagających ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia. 

Oprócz zmian stricte materialnoprawnych, uwagę inwestorów powinna zwrócić także nowo dodana instytucja tzw. „żółtej kartki”, umożliwiająca inwestorom doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę lub z projektem, bez konieczności formalnego wszczynania postępowania administracyjnego. Obok powyższego ułatwienia wprowadzono jednak także nowe zasady w formułowaniu treści odwołań i zażaleń od rozstrzygnięć wydawanych na gruncie ustawy Prawo budowlane, formalizując (i w praktyce wydłużając) tym samym procedurę odwoławczą. 

Mechanizm tzw. „żółtej kartki”

Na mocy ustawy nowelizującej dodano do ustawy Prawo budowlane art. 51a, przewidujący możliwość pouczenia inwestora przez organ nadzoru budowlanego o konieczności doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. 

Dotychczas, w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ww. dokumentacji lub w przepisach, organ ten wstrzymywał prowadzenie robót budowlanych, inicjując procedurę naprawczą. Oznaczało to zatem każdorazowe, formalne wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym nakładano na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia odpowiedniej dokumentacji w określonym przez organ nadzoru terminie.  

Nowo wprowadzony przepis art. 51a upoważnia organ nadzoru budowlanego do zastosowania tzw. mechanizmu „żółtej kartki”, przewidującego pouczenie inwestora (bez formalnego wszczynania postępowania administracyjnego) o konieczności doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Inwestor może dostać zatem swojego rodzaju „szansę” na doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bez konieczności przeprowadzania formalnej (i często kosztownej) procedury administracyjnej. 

Po upływie sześćdziesięciu dni od dnia pouczenia organ nadzoru budowlanego sprawdza, czy roboty budowlane zostały doprowadzonego do stanu zgodnego z ustaleniami i warunkami. Kontrola ta, na wniosek inwestora, może zostać przeprowadzona także przed upływem powyższego terminu. Dopiero w przypadku stwierdzenia niezgodności organ nadzoru stosuje procedurę przewidzianą w przepisach art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, tj. wszczyna tzw. postępowanie naprawcze. 

Powyższą zmianę należy co do zasady ocenić z punktu widzenia inwestorów pozytywnie. Niemniej, należy mieć na uwadze, że zastosowanie mechanizmu pouczenia po pierwsze stanowi uprawnienie, a nie obowiązek organu nadzoru budowlanego (wynika to z brzmienia przepisu art. 51a („(…) organ nadzoru budowlanego może pouczyć inwestora (…)”), po drugie zaś dotyczy wyłącznie jednego z przypadków określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. 

Innymi słowy, procedura przewidująca możliwość pouczenia inwestora nie znajdzie zastosowania w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub na podstawie zgłoszenia, z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. 

Nowy sposób formułowania odwołań i zażaleń od rozstrzygnięć wydanych na gruncie ustawy Prawo budowlane 

Sposób formułowania odwołania (oraz odpowiednio zażalenia) jest, co do zasady, regulowany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia – wystarczy, że wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. 

Wymogi te mogą być jednak regulowane w sposób odmienny na mocy przepisów szczególnych. Jednym z takich przepisów jest dodany na mocy ustawy nowelizującej przepis art. 10b ustawy Prawo budowlane, znajdujący zastosowanie do odwołań (zażaleń) wniesionych od dnia 7 stycznia 2026 roku. 

Zgodnie z powyższym przepisem odwołanie od decyzji wydanej na podstawie ustawy Prawo budowlane powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji (postanowienia), zakres żądania będącego przedmiotem odwołania (zażalenia) oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. Przepis ten znajduje analogiczne zastosowanie do zażaleń na postanowienia wydane na podstawie ww. ustawy. 

W przypadku uznania przez organ, że odwołanie (zażalenie) nie spełnia ww. wymogów formalnych, organ wezwie skarżącego do usunięcia braków. Wezwanie powinno nastąpić w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od wpływu odwołania (zażalenia), zaś wyznaczony przez organ termin na ich usunięcie powinien być nie krótszy niż siedem dni. Niesunięcie braków formalnych skutkować będzie pozostawieniem podania bez rozpoznania.

Jak się wydaje, intencją wprowadzenia powyższej zmiany mogło być ograniczenie wnoszenia odwołań (zażaleń) przez podmioty trzecie (np. sąsiadów inwestycji), składanych często jedynie „dla zasady”, tj. bez wskazania konkretnych naruszeń oraz w celu przedłużenia postępowania. Niemniej, sama zmiana sposobu sformułowania odwołania (zażalenia), polegająca na nałożeniu na skarżących obowiązku wskazania konkretnych zarzutów i zakresu żądania, jak również powołania się na dowody (wykładnia przepisu pozwala na powoływanie się na dowody znajdujące się w aktach sprawy) nie spowoduje automatycznie, że odwołania (zażalenia) posiadać będą rzeczywistą wartość merytoryczną. 

Sposób sformułowania odwołania (zażalenia) badany będzie bowiem jedynie pod kątem formalnym, tj. pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 10b ustawy Prawo budowlane. Tym samym, nawet najbardziej niezasadne zarzuty i żądania – o ile zostaną faktycznie w treści środka zaskarżenia zawarte – skutkować będą koniecznością merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji. 

Jednocześnie, przepis ten może być wykorzystywany przez skarżących w celu faktycznego przedłużenia wstępnego etapu postępowania odwoławczego (zażaleniowego). Skarżący uprawnieni są bowiem do złożenia środka zaskarżenia niespełniającego wskazanych w art. 10b wymogów, wiedząc przy tym, że zostaną wezwani do uzupełnienia braków formalnych (na których uzupełnienie otrzymają dodatkowy termin, nie krótszy niż siedem dni). Tym samym, procedura tzw. „formalnego przyjęcia odwołania (zażalenia) do rozpoznania” może doprowadzić do wydłużenia postępowania nawet o kilka tygodni lub, w skrajnych przypadkach, nawet o kilka miesięcy.

Zwrócenia uwagi wymaga także kwestia wskazywania w treści odwołania (zażalenia) dowodów uzasadniających złożone żądania. W praktyce bowiem, w szczególności w postępowaniach w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w których jedynymi dowodami jest w zasadzie dokumentacja projektowa oraz załączniki do wniosku o wydanie tej decyzji, wymóg ten powinien zostać spełniony jedynie poprzez odwołanie się do dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Przyjęcie odmiennej wykładni, przewidującej konieczność powołania nowych dowodów jako wymogu przyjęcia odwołania (zażalenia) do rozpoznania, niewątpliwie godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 

Podsumowując powyższe wydaje się, że wprowadzenie art. 10b może nie wywrzeć skutku w postaci istotnego zmniejszenia liczby wnoszonych środków zaskarżenia, jednocześnie prawdopodobnie zwiększając liczbę składanych do wojewódzkich sądów administracyjnych skarg na bezczynność organu (przysługujących na pozostawienie podania bez rozpoznania).