W interesującym wyroku z dnia 3 grudnia 2025 r. (II SA/Gd 676/25) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku poruszył kwestię granic wykładni postanowień planu miejscowego i mocy dowodowej zaświadczenia organu gminy o zgodności inwestycji z planem.

Stan faktyczny sprawy

Postępowanie dotyczyło zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania istniejącego i dopuszczonego do użytkowania budynku z zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ pierwszej instancji uznał, że plan miejscowy nie dopuszcza takiej zmiany w proponowanym kształcie, ponieważ przewiduje na nieruchomości lokalizację budynków o funkcjach jednocześnie mieszkalnych i usługowych, a istniejący już na nieruchomości inny budynek ma również przeznaczenie wyłącznie mieszkalne. Decyzję tę utrzymał w mocy organ drugiej instancji.

Co istotne, inwestor przedłożył do akt zaświadczenie wójta potwierdzające zgodność planowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego. Mimo to, organy nie dokonały pogłębionej analizy tego dokumentu. 

Wykładnia ustaleń miejscowego planu

Sednem sporu była interpretacja zapisów planu miejscowego. Sąd wskazał, że plan dopuszcza na terenie zabudowę „mieszkaniowo-usługową”, a zatem zarówno funkcję mieszkaniową budynków, jak i usługową. Z jego treści nie wynikał jednak obowiązek łącznego realizowania obu funkcji w ramach jednej inwestycji ani wymóg, by każda nieruchomość była zabudowana obiektem o charakterze jednocześnie mieszkalno-usługowym.

Zdaniem sądu organy dokonały wykładni rozszerzającej ograniczenia wynikającego z planu. Taka interpretacja prowadziła do wprowadzenia dodatkowych wymogów, które nie zostały wprost wyrażone w akcie prawa miejscowego, co jest niedopuszczalną ingerencją w prawo inwestora do zagospodarowania nieruchomości.

Sąd zwrócił uwagę, że miejscowy plan jako akt prawa miejscowego może ograniczać sposób korzystania z nieruchomości, jednak ograniczenia te muszą wynikać jednoznacznie z jego treści. Niedopuszczalne jest konstruowanie dodatkowych zakazów lub obowiązków w drodze wykładni, jeżeli nie znajdują one wyraźnej podstawy normatywnej. 

Charakter prawny zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem

Sąd podkreślił, że organ rozpoznający wniosek nie jest formalnie związany treścią zaświadczenia o zgodności wydanego przez organ gminy. Nie oznacza to jednak, że może je pominąć. Zaświadczenie stanowi dowód w sprawie i podlega ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Brak merytorycznego odniesienia się do jego treści stanowi uchybienie procesowe organu uzasadniające uchylenie decyzji wydanej bez takiej analizy.

Rozstrzygnięcie i jego znaczenie

Omawiany wyrok, choć jeszcze nieprawomocny porusza dwie istotne kwestie. Po pierwsze, przypomina organom administracji o konieczności rzetelnej analizy materiału dowodowego, w tym zaświadczeń wydawanych przez organy gminy. Po drugie, potwierdza, że wykładnia miejscowego planu nie może prowadzić do tworzenia dodatkowych ograniczeń prawa własności, które nie wynikają jednoznacznie z jego treści, a ograniczenia te powinny być wykładane zwężająco. Ubocznie można wskazać, że podkreśla to istotę obowiązku precyzyjnego formułowania ograniczeń przez organy planistyczne, w szczególności w świetle najnowszych przepisów o planach ogólnych i inwestycyjnych, które zastąpią odpowiednio studia oraz miejscowe plany zagospodarowania.