Publicystycznie i politycznie co pewien czas wraca temat ewentualnych zmian w prawie nakierowanych na ograniczenie (niekiedy postulaty zakładają wręcz zakaz) dystrybucji alkoholu w mniejszych punktach sprzedaży (tzw. sklepikach osiedlowych), sklepach otwartych całą dobę lub na stacjach benzynowych. Warto w tym kontekście przyjrzeć się już istniejącym regulacjom, które są stosowane przez niektóre samorządy i pozwalają lokalnie – oczywiście przy zachowaniu zasad praworządności i zastosowaniu zasady proporcjonalności – wprowadzić określone ograniczenia możliwości sprzedaży alkoholu w uzasadnionych przypadkach.

Swoboda działalności gospodarczej jako zasada i wartość konstytucyjna

Za bezsporne należy uznać, iż swoboda działalności gospodarczej jest wartością konstytucyjną (wprost wyrażoną w ustawie zasadniczej i szczególnie chronioną[1]).

Podkreślenia wymaga, iż z perspektywy konstytucyjnej ograniczenie swobody działalności gospodarczej może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, natomiast konieczne jest także spełnienie  przesłanek  proporcjonalności  oraz nienaruszania  istoty  wolności  działalności gospodarczej[2].

Warto w tym podkreślić, iż z perspektywy konstytucyjnej przedsiębiorcy pozostają chronieni, jeśli ich działalność pozostaje zgodna z prawem – nie ma w tym przypadku rozróżnienia na „złych przedsiębiorców” (np. handlujących legalnymi używkami, w tym alkoholem) lub „dobrych przedsiębiorców” (np. zajmujących się dystrybucją produktów leczniczych).

Wszystkim przedsiębiorcom działającym legalnie należy się ochrona prawna i wzięcie pod uwagę ich uzasadnionych interesów zarówno na poziomie stanowienia, jak i stosowania prawa.

Ograniczenia dla przedsiębiorców a zasada proporcjonalności

Z drugiej strony wskazać należy, iż zgodnie z poglądami wyrażanymi przez Trybunał Konstytucyjny, obowiązek dbania o zdrowie społeczeństwa (nie tylko ogółu, ale i określonych grup) stanowi podstawowy obowiązek państwa, ze względu na który mogą być ograniczane prawa konstytucyjne[3] ale i ze względu na który mogą być nakładane przez państwo dodatkowe obowiązki na obywateli[4].

Również ochrona moralności stanowić może – pod pewnymi warunkami oczywiście – przyczynę wprowadzania ograniczeń wolności i praw konstytucyjnych.  

Powyższe literalnie stanowiło podstawę do wprowadzenia ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej jako „Ustawa”), której preambuła wprost odwołuje się do ochrony zdrowia i moralności („Uznając życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu…”).

Rada gminy może ograniczyć godziny, sposób i miejsca dystrybucji alkoholu

Na podstawie upoważnienia z Ustawy (w szczególności art. 12 Ustawy) gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, a faktycznie reglamentujących kwestię sprzedaży napojów alkoholowych.

Uchwały te mogą dotyczyć zarówno:

• maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta) z uwzględnieniem rodzajów wyrobów oraz trybu ich sprzedaży;
• maksymalnej liczby takich zezwoleń dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy;
• zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz
• ograniczenia sprzedaży w tzw. godzinach nocnej sprzedaży (między godziną 22⁰⁰ a 6⁰⁰) napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. 

Rada gminy, przed podjęciem każdej z tych uchwał, zasięga obligatoryjnie opinii jednostki pomocniczej gminy, o ile w danej gminie takie jednostki zostały wprowadzone do obrotu prawnego[5]. Uchwała w sprawie godzin, miejsc lub sposobu sprzedaży napojów alkoholowych powinna uwzględniać również postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii oraz być w konkretnych warunkach prawidłowo uzasadniona lokalnymi potrzebami (lub przynajmniej opisywać lokalne uwarunkowania i obiektywnie „przekonywać” o konieczności wdrożenia któregoś ze sposobów faktycznej reglamentacji).   

Jak wskazał NSA choćby w wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r.[6], co do zasady akceptowalnym jest ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych jedynie na terenie konkretnego osiedla (jednostki pomocniczej gminy lub miasta) i takie rozwiązanie nie może zostać ocenione jako naruszające konstytucyjną zasadę równości czy niedopuszczalnie ograniczające konstytucyjne wolności i prawa, nawet gdy rozwiązanie to umożliwia jednocześnie napojów alkoholowych w sąsiednich jednostkach pomocniczych (osiedlach).  

Podkreślenia jednak wymaga, iż na gruncie omawianej sprawy, przynajmniej według NSA, gmina w sposób prawidłowy uzasadniła potrzebę wprowadzenia ograniczeń i wskazała, iż rozwiązanie wpisuje się w zakres gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

W tym przypadku w uzasadnieniu wprost odniesiono się do zjawiska nowego, tzw. „przystankowego”, modelu spożywania alkoholu w miejscach niedozwolonych i wobec znacznej ilości alkoholu spożywanego w tym modelu oraz niskiej ceny alkoholu sprzedawanego w sklepach w relacji do cen sprzedaży w lokalach gastronomicznych, uznano, iż wprowadzenie ograniczenie w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, przyczyni się do faktycznej realizacji celów m.in. profilaktyki i ochrony zdrowia[7].

Konstatacje NSA podjęte w obu cytowanych wyrokach dotyczących uchwały Rady Miejskiej Wrocławia zdają się podkreślać szczególną rolę prawidłowego procedowania jak i poprawnego uzasadnienia lokalnego ograniczenia swobody działalności gospodarczej.

Warto zachować czujność – również lokalnie!

Ograniczanie swobód konstytucyjnych jest zawsze tematem kontrowersyjnym. Warto więc każdy przypadek ograniczenia działalności gospodarczej poddać konkretnej, sytuacyjnej analizie i zastosować każdorazowo krytyczny test proporcjonalności, nawet gdy ustawodawcy – lub tym bardziej lokalnemu prawodawcy korzystającemu z ustawowych narzędzi – wprowadzającym ograniczenia swobód konstytucyjnych oficjalnie przyświecają najszlachetniejsze cele.

W szczególności zaś zachęcam przedsiębiorców do zachowania czujności i przyglądania się lokalnym ograniczeniom działalności gospodarczej – dostosowanie się bowiem do zakazów lub ograniczeń może okazać się o wiele droższe i trudniejsze, niż zbadanie zgodności tych zakazów lub ograniczeń z prawem zawczasu oraz ewentualne ich zaskarżenie we właściwym trybie. Może bowiem okazać się, iż tryb procedowania aktu prawa miejscowego był nieprawidłowy lub wprowadzenie ograniczeń pozostaje nieuzasadnione lub zupełnie nieproporcjonalne.

Zespół Kancelarii Jabłoński Koźmiński posiada wieloletnie i zróżnicowane doświadczenie w zakresie doradztwa przedsiębiorcom oraz opiniowania i zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego lub nawet udziału w procesach legislacyjnych w zakresie aktów normatywnych o charakterze ogólnokrajowym.

[1] Zob. choćby art. 20, 21, 22, 31 oraz 32 Konstytucji RP

[2] P. Mroczkowski, Ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży, St. Prawn. KUL 2022, nr 3, s. 227-244.

[3] Wyrok TK z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. U 5/13, OTK-A 2013, nr 9, poz. 136.

[4] Wyrok TK z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. SK 48/05, OTK-A 2009, nr 7, poz. 108.

[5] I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.

[6] Wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. II GSK 2533/21, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 68.

[7] Wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. II GSK 1576/22, LEX nr 3733302.