Od kliku lat jedną z najbardziej wyczekiwanych regulacji w polskim porządku prawnym stanowi unormowanie ochrony tzw. sygnalistów, czyli osób zgłaszających naruszenia prawa. Choć opublikowanych zostało wiele projektów ustawy w tym zakresie, do tej pory w polskim porządku prawnym nie istnieje odrębny akt prawny poświęcony temu zagadnieniu.

Przy tym temat nie pojawił się znikąd, lecz wynika z przyjęcia Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii („Dyrektywa 2019/1937”). W świetle jej art. 26 ust. 2 państwa członkowskie zobowiązane były do wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do jej wykonania do dnia 17 grudnia 2021 r. Jednakże do dzisiaj nie dokonano transpozycji tejże dyrektywy do polskiego systemu prawnego.

Konsekwencje braku transpozycji Dyrektywy 2019/1937

W związku z powyższym kilka dni temu Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej („TSUE”) w postępowaniu ze skargi Komisji Europejskiej orzekł, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 26 ust. 1 i 3 Dyrektywy 2019/1937[1].

TSUE przypomniało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwa członkowskie nie mogą powoływać się na przepisy, praktyki ani sytuacje w jego wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa UE. Za równie nieskuteczne uznane zostało również powoływanie się na trudności wywołane pandemią COVID-19 czy napływ uchodźców będący wynikiem agresji na Ukrainę. Wobec tego stwierdzono, że poprzez nieprzyjęcie przepisów niezbędnych do wykonania Dyrektywy 2019/1937 w wyznaczonym w uzasadnionej opinii z dnia 15 lipca 2022 r. dwumiesięcznym terminie Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 26 ust. 1 i 3 Dyrektywy 2019/1937.

W konsekwencji orzeczono karę pieniężną w postaci ryczałtu w wysokości 7 000 000 EUR oraz dzienną – 40 000 EUR, licząc od dnia komentowanego wyroku. Tymczasem system ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa przyczyniać się ma, zgodnie z oceną TSUE, do zapobiegania szkodom dla interesu publicznego w dziedzinach szczególnie wrażliwych, takich jak zamówienia publiczne, zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, ochrona środowiska lub interesów finansowych UE.

Rządowy projekt ustawy o ochronie sygnalistów

W ostatnich dniach do Sejmu wpłynął rządowy projekt ustawy o ochronie sygnalistów („Projekt”)[2]. Nadano mu już numer druku i skierowano do pierwszego czytania w komisjach. To kolejna już próba przyjęcia kompleksowej regulacji w zakresie ochrony tych podmiotów.

Warto odnotować, że projektodawca zdecydował się na zastąpienie terminu „zgłaszający naruszenia prawa” powszechnie już wykorzystywanym pojęciem „sygnalista”. Oznacza ono osobę fizyczną, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą. Będzie nim m.in.

• pracownik,
• pracownik tymczasowy,
• osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy,
• przedsiębiorca,
• prokurent,
• akcjonariusz lub wspólnik,
• członek organu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej,
• osoba świadcząca pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy,
• stażysta,
• wolontariusz,
• praktykant,
• funkcjonariusz w rozumieniu wymienionych przepisów,
• żołnierz (katalog otwarty).

Co więcej, komentowane przepisy znajdą zastosowanie również przed nawiązaniem stosunku pracy lub innego stosunku prawnego stanowiącego podstawę świadczenia pracy/usług/pełnienia funkcji lub służby, jak i po ustaniu takiego stosunku pracy.

Przy tym pod pojęciem „naruszenia” rozumiane jest działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa, a dotyczące wymienionych obszarów. Wśród nich przykładowo: prawo pracy, przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, ochrona prywatności i danych osobowych, rynek wewnętrzny Unii Europejskiej, konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela (art. 3 ust. 1 Projektu). Możliwym jest dodatkowo uregulowanie kwestii zgłoszeń naruszeń obowiązujących w danym podmiocie prawnym regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych.

W świetle projektowanej regulacji istnieją zatem trzy sposoby ujawnienia naruszeń po powzięciu o nich informacji, tj.:

• zgłoszenie wewnętrzne – ustne lub pisemne przekazanie informacji podmiotowi prawnemu, którego sygnalista jest pracownikiem lub pozostaje z nim w innych relacjach o charakterze zarobkowym (zastrzeżono możliwość przyjęcia na zasadzie dobrowolności wewnętrznej procedury przyjmowania zgłoszeń w przypadku mniej niż 50 osób wykonujących pracę zarobkową na dzień 1 stycznia lub 1 lipca danego roku),
• zgłoszenie zewnętrzne – ustne lub pisemne przekazanie informacji Rzecznikowi Praw Obywatelskich lub organowi publicznemu,
• ujawnienie publiczne – podanie informacji o naruszeniu prawa do wiadomości publicznej.

Przy tym podmiot prawny, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organ publiczny mogą przyjmować zgłoszenia anonimowe. Co istotne, powyższe drogi są od siebie niezależne w tym sensie, że brak wymogu uprzedniego dokonania zgłoszenia wewnętrznego.

Sygnalista podlega ochronie od chwili dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego. Warunkiem jest, iż miał uzasadnione podstawy sądzić, że informacja będąca ich przedmiotem jest prawdziwa w momencie zgłoszenia lub ujawnienia.

Wobec sygnalisty nie mogą być podejmowane działania odwetowe ani próby lub groźby zastosowania takich działań. Również i w tym zakresie projektodawca posługuje się katalogiem otwartym, wskazując m.in. na odmowę nawiązania stosunku pracy, wypowiedzenie/rozwiązanie bez wypowiedzenia stosunku pracy, obniżenie wysokości wynagrodzenia, przeniesienie na niższe stanowisko, mobbing i dyskryminację jako przykłady działań odwetowych. Co istotne, zaproponowano odwrócony ciężar dowodu w tym zakresie, tzn. to na pracodawcy spoczywa ciężar dowodu, że podjęte działanie nie jest działaniem odwetowym.

Projektodawca przewidział również nieważność z mocy prawa tzw. klauzul kneblujących, tj. ograniczających możliwość zgłoszenia lub ujawnienia informacji o naruszeniu. Dotyczy to m.in. umów o pracę oraz innych aktów, na podstawie których powstaje stosunek pracy lub które kształtują prawa i obowiązki stron stosunku pracy.

W przypadku dopuszczenia się działań odwetowych wobec sygnalisty przysługiwać miałoby mu prawo do odszkodowania w wysokości nie niższej niż przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w poprzednim roku lub zadośćuczynienia. Jednakże jednocześnie prawo do odszkodowania lub zadośćuczynienia, ale za naruszenie dóbr osobistych przysługuje osobie, która poniosła szkodę z powodu świadomego zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nieprawdziwych informacji przez sygnalistę.

Przy tym nie można zrzec się tychże praw ani przyjąć na siebie odpowiedzialności za szkodę powstałą z powodu dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego. Nie dotyczy to natomiast przyjęcia odpowiedzialności za szkodę powstałą z powodu świadomego zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nieprawdziwych informacji.

Ochronie podlegać mają jednak nie tylko sygnaliści, ale również osoby pomagające w dokonaniu zgłoszenia oraz osoby powiązane z sygnalistą. W stosunku do nich przepisy miałyby być stosowane odpowiednio.

Karalne w świetle Projektu będzie:

• uniemożliwianie lub istotne utrudnianie dokonania zgłoszenia,
• podejmowanie działań odwetowych,
• ujawnianie tożsamości sygnalisty, osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia lub osoby powiązanej z sygnalistą,
• dokonywanie zgłoszenia lub ujawnienia publicznego pomimo wiedzy, że do naruszenia prawa nie doszło,
• nieustanowienie procedury zgłoszeń wewnętrznych lub ustanowienie jej z istotnym naruszeniem wymogów.

Wśród sankcji za powyższe przewidziano, odpowiednio, grzywnę, karę ograniczenia wolności albo karę pozbawienia wolności.

Ustawa miałaby wejść w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia (poza przepisami dotyczącymi zgłoszeń zewnętrznych – w ich przypadku 6-miesięczna vacatio legis). Z przebiegu prac na stronie Sejmu wynika, że Komisja Polityki Społecznej i Rodziny ma termin do 24 maja 2024 r. na przedstawienie sprawozdania. Można przypuszczać (w szczególności mając na uwadze orzeczone przez TSUE kary pieniężne), że tym razem prace nad Projektem nie tylko przyspieszą, ale również posuną się dalej niż dotychczasowe próby implementacji, a sygnaliści doczekają się ochrony.

[1] Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 25 kwietnia 2024 r., C-147/23, ECLI:EU:C:2024:346.

[2] https://www.sejm.gov.pl/sejm10.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=317, dostęp: 30 kwietnia 2024 r.