W procedurze administracyjnej (rozpatrywanej przede wszystkim w kategoriach przepisów Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego[1], dalej jako „KPA”) istotną rolę odgrywa zasada obiektywizmu (zwana również zasadą bezstronności) odnosząca się zarówno do formalnej, jak i materialnej postawy organu administracji publicznej w toku postępowania.

Pod kątem formalnym, by zadośćuczynić zasadzie obiektywizmu, ustawodawca wprowadził literalnie w art. 24 i 25 KPA podstawy wyłączenia od orzekania w konkretnym postępowaniu całego organu administracji publicznej, jak i samego pracownika organu (potocznie rzecz ujmując: urzędnika).

W praktyce prawniczej nieczęsto można spotkać się z istnieniem faktycznie „stałych linii orzeczniczych”, ale w zakresie oceny prawnej naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika i kwalifikacji skutków procesowych tego naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako „NSA”) pozostaje konsekwentny, co podkreślono ostatnio w wyroku z dnia 1 kwietnia 2025 r., w sprawie sygn. akt II OSK 253/25 (dalej jako „Wyrok”).

Kiedy i dlaczego pracownik organu podlega wyłączeniu

Jak słusznie wskazują komentatorzy, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu z udziału w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy[1].

Należy jednocześnie wyjaśnić czym jest „wyłączenie od udziału w postępowaniu”. W doktrynie przyjmuje się, że przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji – pracownik wyłączony z udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie[2], chyba że czynności te spełniają definicję „czynności niecierpiących zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron” (por. art. 24 §  4. KPA).

W Wyroku zresztą słusznie podkreślono, iż wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r. (sygn. sprawy II GSP 2/06) jasno wskazał, że istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 K.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę zresztą również Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137).

Wyłączenie pracownika organu administracji publicznej z postępowania – katalog przesłanek i granice bezstronności według art. 24 KPA

W art. 24 KPA określono katalog sytuacji, w których pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od prowadzenia sprawy.

Wyłączenie powinno mieć miejsce w sprawie:

1. w której pracownik organu jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;
2. małżonka oraz krewnych i powinowatych tego pracownika do drugiego stopnia (przy czym powód wyłączenia istnieje nadal nawet po ustaniu stosunku małżeństwa);
3. osoby związanej z pracownikiem organu z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli (przy czym przyczyna istnieje nadal nawet po ustaniu takich stosunków);
4. w której pracownik organu był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych małżonek pracownika, krewny, powinowaty lub osoba związana z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli);
5. w której pracownik organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;
6. z powodu której wszczęto przeciw pracownikowi organu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;
7. w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec pracownika organu w stosunku nadrzędności służbowej.

Co istotne jednak, zgodnie z art. 24 § 3. KPA, bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 KPA (powody przedstawione w punktach powyżej), a które mogą (choćby potencjalnie) wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Oznacza to, iż przepisy szczególne mogą określać inne przyczyny wyłączenia pracownika z udziału w postępowaniu[3] ale również, że okoliczności faktyczne w konkretnej sprawie mogą „wychodzić poza” przesłanki literalnie określone w przepisach, ale z uwagi na celowość instytucji wyłączenia pracownika stanowić podstawę do wyłączenia tego pracownika z udziału w sprawie. Jak wskazuje P. Przybysz, nie zawsze chodzi o stwierdzenie stronniczości pracownika, ale o prawdopodobieństwo istnienia okoliczności pozwalających na wątpienie w bezstronność pracownika[4].

Skutki niewyłączenia pracownika od rozpoznawania sprawy

Wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy winno być dokonane w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie.

Należy jasno wskazać, iż wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do komentowanego przepisu, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (zob. art. 145 § 1 pkt 3 KPA).

W Wyroku jednoznacznie wskazano (a w zasadzie potwierdzono), iż instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4 KPA), podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Sąd podzielił stanowisko, iż wyłączenie pracownika w oparciu o przepis art. 24 § 1 pkt 5 KPA (tj. wyłączenie ze sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji) dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniach w trybach nadzwyczajnych, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji).

Na nieprawidłowości należy reagować sprawnie, często już w toku postępowania

Nakaz bezstronnego wykonywania obowiązków służbowych jest jednym z podstawowych obowiązków służbowych pracownika organu administracji publicznej, powiązanym z obowiązkiem rzetelnego, sumiennego wykonywania tych obowiązków[5]. Realizuje to tym samym nakaz bezstronności (obiektywizmu) w odniesieniu do całości działań organu administracji publicznej.

Oczywiście mogą zdarzyć się sytuację, w której niewyłączenie pracownika organu (czyli sytuacji, w której taki pracownik orzekał, mimo zaistnienia przesłanek wyłączenia) i wskutek tego wznowienie postępowania będzie dla strony z jakiegoś praktycznego powodu korzystne (np. dotyczyć będzie sprawy załatwionej na niekorzyść takiej strony) – jednak w praktyce niewyłączenie pracownika organu od orzekania może nieść dla strony również negatywne konsekwencje, tj. doprowadzić do zdublowania (powtarzania) postępowania lub czynności w toku postępowania lub doprowadzić przeciągania się w czasie postępowania w sprawie, której pozytywne i terminowe załatwienie leży w interesie strony.

W związku z tym w postępowaniach administracyjnych, zwłaszcza postępowaniach o znacznym stopniu skomplikowania lub w sprawach (potencjalnie choćby) wieloetapowych lub wieloinstancyjnych, rekomendowane jest korzystanie z usług profesjonalnego pełnomocnika, przede wszystkim radcy prawnego lub adwokata, który stać będzie na straży praw i interesów strony i będzie w stanie w odpowiednim czasie i trybie zwrócić uwagę na nieścisłości, nieprawidłowości, błędy lub przewlekłość działania organu.

[1] Dz. U. z 2024 r. poz. 572.

[2] A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 24.

[3] A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 24.

[4] wyrok NSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 1985 r., sygn. SA/Kr 1483/85

[5] P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 24.

[6] A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 24.